De la charte d’Athènes : concept de fonction urbaine et zonage – Chroniques d’architecture / 2020

Franck Gintrand

Publié le :

  • 18 avril 2020

Et si la charte d’Athènes avait moins dessiné la ville d’aujourd’hui qu’elle ne l’avait pressentie ? A la fois pour le meilleur comme pour le pire.

Si la ville est une vieille réalité, l’urbanisme, lui, est une idée récente. Préoccupé par des choses plus sérieuses – la guerre et la conquête, l’art et l’architecture – le pouvoir ne s’est longtemps intéressé à l’aménagement de la ville que pour la protéger des agressions et des catastrophes. Si l’urbanisme revêt alors un sens en tant qu’action volontaire, il consiste pour l’essentiel à gérer des fortifications, limiter les hauteurs de corniches et de combles, réglementer les matériaux de construction avec pour objectif d’éviter que la ville ne tombe aux mains de l’ennemi, que tout ne brûle, que des maisons ne s’écroulent…

Pour le reste, le développement des villes relève d’une logique de marché entre grands propriétaires fonciers qui conduit peu ou prou au même résultat – asphyxie croissante du centre et étalement sans fin de la périphérie – jusqu’à ce que la reconstruction de Lisbonne puis celle de Paris marquent la prise en main politique du développement urbain et que les écrits du catalan Ildefons Cerdà, de l’anglais Ebenezer Howard et de l’américain F.L. Wright n’inventent l’urbanisme en tant que discipline à part entière. Voilà rapidement tracée l’histoire qui précède la charte d’Athènes en 1933.

Une révolution quand même

Le IVe CIAM n’invente donc pas l’urbanisme, pas plus du reste qu’il n’invente des concepts qui, pour la plupart, ont été forgés au XIXe siècle. La cause est entendue sachant que la charte n’a jamais revendiqué d’être avant-gardiste ou même originale. Mais le document n’en reste pas moins révolutionnaire en fédérant pour la première fois de l’histoire un collectif d’architectes autour d’un programme volontariste en matière d’aménagement urbain.

Ce programme ne consacre pas seulement le développement des villes comme un objet de savoir, de règles et de politiques publiques. Il rompt également avec une conception aristocratique de la ville centrée sur la mise en scène architecturale et mémorielle du pouvoir. Passé le temps des guerres et des grands incendies, il appréhende l’urbanisme non pas comme une esthétique (de l’avenue ou de la place) mais comme une machine destinée à satisfaire les besoins de tous.

L’image n’est pas une simple métaphore. Elle induit l’idée que si la ville remplit des fonctions, elle peut tout aussi bien dysfonctionner et affirme qu’il est possible de remédier à ces dysfonctionnements au moyen de solutions techniques appropriées. A l’heure des masses, cette approche, plus inspirée de l’ingénierie que de l’art, écarte un aménagement guidé par les seules préoccupations du pouvoir pour ne s’atteler qu’à une mission : permettre à la ville de répondre à des besoins élémentaires et par conséquent universels.

Une vision volontariste aujourd’hui largement partagée

Si cette idée de ville fonctionnelle s’est heurtée à des critiques virulentes (fondée parfois – souvent ? – sur l’assimilation des travers de la charte à ceux de l’architecture moderne), force est de constater qu’elle s’est finalement imposée rapidement et sans réelles difficultés. Ni le new urbanism, ni l’urbanisme participatif – pour ne citer que ces deux courants – n’ont réussi à dépasser le stade expérimental et à s’imposer comme véritable alternative.

Cette force du modèle de la ville fonctionnelle s’explique. En identifiant des besoins, en formulant des solutions correspondantes et en prescrivant des normes pour assurer leur respect, le CIAM s’approprie, en même temps qu’il les énonce, les principes mêmes de l’urbanisme. A partir de là, il est compliqué de contester l’un sans remettre en cause l’autre. Or si les villes nouvelles convainquent rarement, l’idée que le ‘laissé faire’ en matière d’urbanisation mène droit au désastre est aussi très ancrée dans les esprits.

C’est ce qui explique qu’à l’inverse d’autres domaines de l’action publique, la libéralisation de l’aménagement urbain – au nom par exemple du respect de la propriété et de la liberté d’usage qui s’y attache – n’ait jamais réellement été au cœur du débat public. A bien y regarder, ce serait même plutôt l’inverse. Lorsque des voix se font entendre en matière d’urbanisation, c’est pour regretter la faiblesse d’encadrement d’un entre-deux, que l’on qualifiera au choix de péri-rural ou de péri-urbain, où tout semble permis, à commencer par le mitage et la multiplication des zones. C’est dire si la démarche volontariste et fonctionnaliste relève aujourd’hui de l’évidence. Alors, rompez, il n’y a plus rien à voir ? Evidemment non. Car le débat a très vite porté sur le nombre et les choix des fonctions.

La ville en tant que machine

C’est vrai ça : pourquoi quatre fonctions et pourquoi celles-là ? Le trouble est d’autant plus grand que les fonctions retenues par la charte n’ont rien de spécifiquement urbain. On peut se loger et circuler, travailler et se divertir en dehors de la ville – ce qui, du reste, semble chaque jour un peu plus vrai.

Prise séparément, aucune fonction ne fait la ville. C’est leur combinaison qui, selon la charte, relève de l’urbain. Bien sûr, une telle définition est discutable. Il en existe d’autres possibles, tout aussi pertinentes. Comme d’autres, celle-ci présente l’avantage de poser un cadre indispensable au débat, y compris sur sa propre pertinence. Alors pourquoi pas cinq, sept ou dix ? Et pourquoi celles-là ? D’emblée le choix des fonctions et le parti pris consistant à s’en tenir à quatre ont alimenté la controverse.

Pour s’en tenir à un exemple, prenons la lettre que Mumford a adressée à José Luis Sert pour justifier de préfacer son livre en faveur de la ville fonctionnelle Can our cities survive. Cette lettre résume bien une opposition où se mêlent l’incompréhension et l’hostilité : « Les quatre fonctions de la ville ne me semblent pas couvrir adéquatement le terrain de l’urbanisme : le logement, le travail, les loisirs et les transports sont tous importants. Mais qu’en est-il de la fonction politique, éducative et culturelle de la ville ? (…) Les organes de l’association politique et culturelle sont, de mon point de vue, les marques distinctives de la ville : sans eux, il n’y a que la masse urbaine… Je considère leur omission comme le principal défaut de l’urbanisme de routine ; et leur absence du programme du C.I.A.M. presque inexplicable. »

Politique et culture sont-elles des fonctions urbaines ?

En fait, cette critique ressemble à s’y méprendre à un quiproquo, les mêmes mots désignant pour chaque interlocuteur des réalités différentes. Quand la charte traite des objectifs de l’urbanisme, Mumford semble surtout s’intéresser aux attributs de la ville. Et quand la première s’attache à résoudre des problèmes fonctionnels, le second paraît plus attaché à s’attarder sur les « marques distinctives » de la cité que sont la politique et la culture. Des préoccupations différentes qui pourraient s’expliquer par le fait que la charte est un document d’architectes quand Mumford, lui, fait œuvre d’historien.

Anecdotique ? Disons plutôt révélateur d’un débat sur le champ de l’urbanisme en tant que discipline. Que la ville soit un des lieux de la politique ne fait aucun doute. Mais cela fait-il de la politique une fonction au même titre que l’habitat ou la circulation ? Evidemment non. Si le lien existe entre politique et urbanisme, c’est parce que l’urbanisme est un des champs de la politique et non l’inverse.

De la même façon, nul ne conteste que la culture ait une importance majeure dans la compétition que se livrent les plus grandes villes. Mais, à bien y réfléchir, la culture entretient des liens plus étroits avec la société et l’architecture qu’elle n’en aura jamais avec l’urbanisme. Entendons-nous : ces deux exemples ne visent en aucune manière à disqualifier un débat sur les fonctions urbaines, au contraire, mais pour montrer combien celui-ci peut occasionner de contresens. Au point que l’on en finirait presque par faire oublier l’essentiel : la vocation de l’urbanisme est de gérer et d’aménager l’espace. Et c’est en ce domaine que la charte fait un choix radical qui soulève – ou mériterait de soulever – un autre débat : le zonage.

Ce zonage qui nous vient d’Outre-Atlantique

La charte ne se contente donc pas de définir des fonctions. Suivant une logique jusqu’au-boutiste qui voudrait que tout, y compris les idées les plus conceptuelles, puisse se traduire en espace, elle les inscrit dans des secteurs dédiés. Rien de nouveau en soi si l’on considère que le regroupement des tanneries ou des abattoirs hors-les-murs relevait déjà au Moyen Age d’un zonage qui s’ignorait.

Sans remonter aussi loin, cette technique serait née selon certains en Prusse en 1878, notamment pour distinguer la ville ancienne de ses quartiers d’extension. Ce qui semble plus certain est qu’elle est adoptée par San Francisco en 1885 puis par Los Angeles et Boston avant que la réglementation adoptée par New York en 1916 ne suscite un zonage généralisé des villes américaines.

En Europe, Tony Garnier suit cette voie au même moment dans le projet – jamais réalisé – d’« Une Cité industrielle ». Les usines sont localisées en contrebas de la ville tandis que la zone résidentielle est orientée au sud, au calme. En matière de zonage, Garnier va même plus loin que New York en identifiant une zone administrative, une zone universitaire et une zone sanitaire (concentrant les établissements médicaux). Chez Garnier comme outre-atlantique, on retrouve la même volonté de spécialiser l’espace pour les déplacements avec la création de circulations urbaines (piétons, tramway, véhicules), interurbaines (chemin de fer) et suburbaines (tramway et chemin de fer).

Face à la ville détricotée

Cette spécialisation par usage de l’espace urbain a fini par gagner toutes les villes du monde et en premièr lieu les villes américaines. Elle a donné naissance au « civic town » et aux campus universitaires, aux banlieues pavillonnaires et aux « cités-dortoirs » mais aussi favorisé l’aménagement de quartiers d’affaires dans les métropoles, de zones d’activité dans les autres et de zones commerciales en périphérie de toutes les villes…

Appliquant le zonage à la lettre, les grands ensembles distincts des lieux de travail et des équipements sont une traduction volontaire de cette spécialisation sectorielle. En fait, ce qui était conçu à l’origine comme un moyen de protéger les habitations des nuisances liées aux activités humaines à dominante artisanales et industrielles, est devenu un mode d’aménagement dominant.

Né de la volonté d’améliorer la ville en la rendant compatible avec l’industrialisation, le zonage tue à petit feu la ville européenne. L’évidence est moins frappante au niveau des grandes que des petites et moyennes villes. Le centre se vide et les zones se créent. Nul besoin d’être un fin analyste pour constater à quel point ces deux tendances sont concomitantes.

La cause semble à ce point entendue que les attaques ressemblent à un acharnement facile et de bon ton. « Le zoning est une connerie. Il faut du travail dans la ville. La vraie mixité, c’est celle des fonctions, qui entraîne la mixité sociale », estime (un peu rapidement) Paul Chemetov, toujours prompt à participer aux mouvements d’indignation collective.

Le fait est que rien ne change. Comme sur la question de l’étalement urbain, les condamnations et les appels à la raison se fracassent contre une réalité qui se fiche bien de la ville telle qu’elle a existé. Le plus terrible peut être avec la charte est qu’elle a moins suscité les excès de la modernité qu’elle ne les a pressentis. Une raison de plus pour se demander : « et maintenant que faisons-nous ? »

Franck Gintrand

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